Дамы и господа,
В своей вступительной речи я подчеркнул историческое значение решения, принятого на шестом Саммите СВМДА, по запуску структурированного, инклюзивного и прозрачного переговорного процесса постепенной, поэтапной и основанной на консенсусе трансформации СВМДА в полноценную региональную международную организацию.
В своем сегодняшнем выступлении я хочу представить краткую ретроспективу инициативы по трансформации, обзор подходов государств-членов СВМДА к трансформации и видение основных направлений дальнейшей работы в рамках этого процесса.
Ретроспектива инициативы по трансформации
Предложение о преобразовании СВМДА из форума в полноценную организацию было выдвинуто основателем СВМДА, первым Президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым на четвертой Министерской встрече СВМДА в 2012 году и подтверждено на четвертом Саммите СВМДА в 2014 году в Шанхае.
В 2015 году Казахстан распространил концепцию о создании на базе СВМДА международной организации с рабочим названием Организация по безопасности и развитию в Азии. Обсуждения в ходе заседания Специальной рабочей группы (СРГ) СВМДА и письменные комментарии государств-членов в совокупности указали на необходимость дополнительного времени для изучения предложения.
В 2019 году на пятом Саммите СВМДА в Душанбе Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев призвал всех партнеров СВМДА объединить усилия для повышения эффективности и международной конкурентоспособности форума. Президент Токаев заявил, что СВМДА должно представлять и отстаивать свои интересы на мировом уровне, поэтому необходима его поэтапная, постепенная трансформация в полноценную региональную организацию. Он отметил, что для институционального развития СВМДА созданы все необходимые условия, разработана правовая база, функционируют его постоянные структуры.
Поэтому трансформация СВМДА стала стратегической целью нынешнего Председательства Казахстана. В течение 2021 года Председательство при содействии Секретариата СВМДА проводило интенсивные консультации с государствами-членами. Кроме того, были тщательно изучены позиции государств-членов, высказанные ранее в 2015-2016 гг.
Весьма плодотворная и содержательная тематическая дискуссия на заседании Комитета старших должностных лиц (КСДЛ) 23 июня 2021 года на тему «Растущая роль Азии в международных делах и соответствующая адаптация СВМДА» продемонстрировала активную и решительную поддержку дальнейшего укрепления СВМДА.
Исходя из этого, в августе 2021 года Председательство и Секретариат разработали концептуальные подходы к трансформации, которые получили широкое обсуждение и поддержку со стороны государств-членов. На шестой Министерской встрече СВМДА в Астане в октябре 2021 года был достигнут консенсус по следующему тексту: «Мы поддерживаем предложение Действующего председателя СВМДА о проведении структурированных дискуссий по преобразованию СВМДА в международную организацию по региональной безопасности и сотрудничеству в Азии и изучим концепцию трансформации».
В рамках этих структурированных дискуссий Председательство активизировало второй трек нашего форума – недавно учрежденный Форум аналитических центров (ФАЦ) СВМДА. В конце 2021 года ФАЦ провел экспертную дискуссию по трансформации СВМДА и в целом поддержал концептуальные подходы казахстанского Председательства.
На заседании 30 марта 2022 года КСДЛ подробно обсудил Концепцию трансформации СВМДА в международную организацию по региональной безопасности и сотрудничества в Азии, опубликованную Председательством 16 февраля 2022 года. Была выражена общая поддержка предложениям Председательства и запуску процесса постепенной трансформации на предстоящем шестом Саммите СВМДА.
Государства-члены провели весьма детальную дискуссию по вопросам трансформации во второй половине 2022 года в ходе коллективной работы над основным итоговым документом шестого Саммита, что в результате привело к принятию исторического Астанинского заявления о трансформации СВМДА.
Предварительные мнения государств-членов о трансформации
Я изложу некоторые наиболее важные позиции, которые определили содержательные элементы и методологию процесса трансформации, начиная с четырех ключевых аспектов концепции Председательства.
Во-первых, зачем нужна трансформация? Главными целями трансформации являются усиление глобальной роли Азии и переход на новый уровень сотрудничества между государствами-членами СВМДА.
Во-вторых, готово ли СВМДА к трансформации? Да, определенно. СВМДА стало зрелой площадкой для политического диалога и взаимодействия по вопросам укрепления доверия, приобрело все необходимые атрибуты международной организации и де-факто функционирует в качестве таковой.
В-третьих, как достичь этих целей? Главный принцип – постепенный и поэтапный подход к процессу трансформации, сохраняя согласованные цели, задачи и основополагающие принципы СВМДА и опираясь на них, прежде всего речь идет о принципе консенсуса при принятии решений и добровольном участии.
В-четвертых, что мы должны сделать для трансформации СВМДА? Председательство предложило четкий курс действий – вектор будущих реформ по конкретным направлениям, которые впоследствии, в течение 2023 года, легли в основу Дорожной карты трансформации СВМДА.
Это видение Председательства было полностью поддержано государствами-членами. В то же время в ходе обсуждения трансформации СВМДА были высказаны следующие интересные мнения. Полагаю, что эти идеи государств-членов могут послужить хорошей пищей для размышлений для обсуждения членами Форума аналитических центров СВМДА.
Со стороны некоторых государств-членов прозвучали призывы пересмотреть приоритетные сферы сотрудничества СВМДА, в частности, перенести акцент СВМДА на решение общих задач экономического развития, сотрудничество в социально-экономической и гуманитарной областях. В условиях усиления раскола на мировой арене высказываются мнения, что СВМДА следует больше сосредоточиться на «позитивной повестке дня» и пересмотреть баланс между вопросами безопасности и другими сферами сотрудничества в повестке дня СВМДА.
Было предложено изучить вопрос о том, следует ли сохранить нынешний акцент СВМДА на мерах доверия (МД) или перенести его на другие сферы, такие как новые вызовы, вопросы развития или конкретные тематические области, с целью достижения нового качества сотрудничества в рамках СВМДА. Однако большинство государств-членов продолжают решительно выступать за сохранение и дальнейшее укрепление основного направления деятельности СВМДА – реализации МД и Каталога МД СВМДА.
В этом же контексте широкую поддержку получило мнение о необходимости усиления практической составляющей платформы СВМДА и увеличения ощутимых результатов деятельности СВМДА в интересах государств-членов. В качестве практической меры в этом направлении на шестом Саммите СВМДА 13 октября 2022 года был учрежден Фонд СВМДА. Были высказаны твердые мнения, что в рамках трансформации необходимо рассмотреть вопрос о финансировании деятельности СВМДА всеми государствами-членами.
Интересно отметить, что одно из государств-членов высказалось за то, чтобы рассмотреть возможность расширения географии СВМДА с охватом Евразии, однако большинство государств-членов категорически настаивают на сохранении географии СВМДА в пределах Азии.
Практически все государства-члены уже на шестом Саммите поддержали предложение казахстанского Председательства о переименовании СВМДА в качестве первого шага процесса трансформации. Некоторые государства-члены предложили варианты нового названия, например, Организация по взаимодействию и сотрудничеству в Азии, которое получило широкую поддержку.
Следует отметить, что государства-члены единодушно поддержали идею дальнейшего институционального укрепления СВМДА. Весьма широко распространенным мнением является то, что СВМДА уже считается организацией благодаря своей структуре, методам работы, основополагающим документам и всей деятельности за последние 30 лет. Поэтому государства-члены единодушно «признали, что СВМДА успешно служит эффективным многосторонним механизмом взаимодействия, укрепления доверия и сотрудничества со зрелой и постоянно функционирующей институциональной структурой».
По итогам этих широких дискуссий участники шестого Саммита СВМДА приняли Астанинское заявление о трансформации СВМДА, согласно которому «процесс трансформации СВМДА будет преследовать следующие основные цели: определение всеобъемлющих сфер нашего будущего сотрудничества и укрепление организационной и институциональной базы нашего взаимодействия».
В качестве первых шагов в процессе трансформации на Саммите был учрежден Совет глав государств и правительств СВМДА, Совет министров иностранных дел СВМДА и должность Генерального секретаря СВМДА, а также была поставлена задача разработать дорожную карту необходимых мер по трансформации.
Более того, государства-члены приняли на Саммите общее видение «нашей организации как способствующей динамичному, справедливому, всеобъемлющему и сбалансированному экономическому росту, взаимодействию, социальному и культурному развитию ее государств-членов». Лидеры СВМДА также решили, что они «будут укреплять коллективную работу в рамках нашей организации в целях поиска совместных решений общих проблем двадцать первого века на пути к безопасному и процветающему региону и стремиться к мирному урегулированию споров в соответствии с Уставом ООН».
Я рад сообщить членам ФАЦ СВМДА, что поручение Саммита по разработке дорожной карты трансформации выполнено. Проект дорожной карты, включающий восемь конкретных блоков предстоящих реформ, был доработан на последнем заседании КСДЛ СВМДА в Астане 22 августа. Ожидается, что документ будет одобрен на Неформальном заседании Совета министров в Нью-Йорке 21 сентября 2023 года на полях недели высокого уровня Генеральной Ассамблеи ООН.
Дамы и господа,
Процесс трансформации определен Саммитом как «переговорный процесс», а Дорожная карта трансформации СВМДА – как «повестка дня» для этих переговоров. В ней содержится открытый и неисчерпывающий перечень тем для обсуждения, а именно восемь конкретных тематических областей, которые государства-члены будут подробно обсуждать на более позднем этапе.
К ним относятся: разработка устава СВМДА; совершенствование реализации МД и изучение будущих направлений сотрудничества; международный статус персонала Секретариата; обновление Правил процедуры и Руководства по внешним связям; роль и функции Генерального секретаря и Секретариата; бюджетная реформа и реформа управления человеческими ресурсами, включая интернационализацию Секретариата.
Видение будущих дискуссий: идеи и вопросы
Как я уже отметил вчера в своей вступительной речи, Форум аналитических центров СВМДА играет особую роль в системе органов СВМДА и обладает большим нереализованным потенциалом. Его мандат позволяет обсуждать неограниченный круг вопросов, а его рекомендации могут превращаться в действия и решения руководящих органов СВМДА.
Поэтому я с нетерпением жду будущих «мозговых штурмов» в рамках Форума аналитических центров СВМДА в поддержку детального обсуждения государствами-членами каждого блока трансформации. Считаю, что второй трек нашей организации, а именно наши ученые, исследователи и аналитики, ведущие деятельность в рамках ФАЦ, является прекрасным дополнением к политическому диалогу и экспертным дискуссиям между должностными лицами государств-членов СВМДА.
Сейчас я представлю вам некоторую пищу для размышлений – предварительные идеи, которые, и я подчеркиваю – на мой личный взгляд, заслуживают рассмотрения в рамках каждого из кластеров трансформации.
1. Устав. Государство-член, предложившее эту идею, предположило, что устав СВМДА или устав будущей организации, созданной на основе СВМДА, будет содержать основные принципы организации, основные направления сотрудничества, а также институциональные и процедурные аспекты. Некоторые государства-члены, которые поддерживают эту идею, считают, что нам нужна юридическая хартия или устав, чтобы считаться международной организацией.
Однако возникают вопросы относительно того, какой модели устава следовать – Уставу ООН, уставам ШОС, АСЕАН или других организаций? Должны ли мы пересмотреть восемь основополагающих принципов СВМДА, закрепленных в его учредительном документе – Алматинском акте 2002 года и Декларации принципов, регулирующих отношения между государствами-членами, 1999 года – нашем золотом наследии? Стоит ли их переписывать, учитывая, что приверженность Уставу ООН является главной основой СВМДА с момента его создания? Насколько высок риск отклонения от основных принципов консенсуса и добровольности, которые обеспечивают инклюзивность и гибкость СВМДА – его основных сравнительных преимуществ?
Есть ли возможность сделать процесс принятия решений более эффективным, сохраняя правило консенсуса? Например, введение голосования по процедурным вопросам или по назначениям на высоком уровне, таким как пост Председателя, Генерального секретаря и заместителя Генерального секретаря? Или мы можем воспользоваться передовой практикой других организаций, основанных на консенсусе, таких как ОБСЕ, и использовать неформальную отдельную процедуру «соломенного опроса», чтобы облегчить поиск единого кандидата на должности, назначение на которые производится консенсусом?
Должны ли мы вообще включать в новый устав структуру органов СВМДА и принципы и процедуры принятия решений, если все эти аспекты уже хорошо отражены в Правилах процедуры СВМДА, обновление которых уже предусмотрено в рамках процесса трансформации?
Действительно ли нам нужен юридически обязывающий устав или статут организации, которая служит политическому диалогу и практическому сотрудничеству, не применяет и не должна применять никаких санкций или юридических действий против своих членов и в которой все принятые решения и документы носят политический, а не юридически обязательный характер?
Зачем нам нужен такой правовой документ, если у СВМДА уже есть такие основополагающие правовые документы, как Соглашение о Секретариате СВМДА (включая Финансовые правила), Конвенция о привилегиях и иммунитетах, а также Соглашение о стране пребывания с Казахстаном? Разве этого недостаточно, чтобы служить правовой основой для нашей организации? И главный вопрос: действительно ли нам нужен юридический устав для того, чтобы считаться полноценной международной организацией?
2. Будущие основные направления сотрудничества и меры доверия. Действительно, очевидно, что реализация мер доверия является основным мандатом нашей организации, и Каталог мер доверия СВМДА всесторонне охватывает все сферы сотрудничества во всех пяти измерениях. Если государства-члены пожелают заняться новыми областями, это всегда можно сделать путем расширения Каталога, как это произошло в 2021 году, или путем принятия отдельных тематических документов, по мере необходимости. Должны ли основные направления сотрудничества быть закреплены в уставе организации, которая призвана быть гибкой и адаптируемой к динамично меняющемуся миру?
Что касается форм сотрудничества – действующие МД СВМДА по определению могут осуществляться в любой форме деятельности – от визитов, семинаров и тренингов до обмена конфиденциальной информацией и проектной деятельности. Нынешние модальности реализации МД позволяют государствам-членам делать все, что они пожелают, для достижения целей СВМДА. Эти модальности были недавно систематизированы и обновлены и почти согласованы КСДЛ 22 августа 2023 года. Надеюсь, что этот рамочный документ вскоре будет принят Советом министров и послужит очень полезным руководством.
Кроме того, СВМДА уже располагает очень хорошим инструментарием постоянных институтов – совещательно-консультативных органов по конкретным темам, созываемых на регулярной основе. Де-факто это способ плавного перехода от спорадического осуществления отдельных мер доверия к постоянному, систематическому и долгосрочному сотрудничеству между государствами-членами. И ничто не мешает государствам-членам создавать новые постоянные органы.
И последнее, но не менее важное: мандат СВМДА, в частности Каталог мер доверия, уже позволяет государствам-членам осуществлять проектную деятельность в любой области. Для содействия разработке и финансированию проектов на шестом Саммите в 2022 году был создан Фонд СВМДА. И Секретариат находится в распоряжении государств-членов, чтобы оказывать им помощь. Это подводит меня к другому кластеру трансформации.
3. Роль Генерального секретаря и Секретариата. Мандат и функции Секретариата, установленные в его Соглашении от 2006 года, достаточно широки, но, естественно, в них отсутствует описание текущего важного компонента работы Секретариата по оказанию содержательной, экспертной и аналитической помощи государствам-членам в достижении целей СВМДА, включая, но не ограничиваясь только этим, реализацию МД.
Секретариат больше не является просто архивом и центром обмена документами и информацией, Секретариат – это гораздо больше, чем просто поставщик конференционных услуг. На самом деле он делает больше, и делает это по просьбе государств-членов, и у них гораздо более высокие ожидания от Секретариата, чем в 2006 году.
В рамках этого блока преобразований предлагается признать и кодифицировать эту реальность – возросшую содержательную роль единого исполнительного органа СВМДА. И это привело бы работу СВМДА в соответствие с установившейся практикой во всех других международных организациях, где главной задачей любой исполнительной ветви является оказание содержательной помощи государствам-членам в достижении целей организации.
Когда речь заходит о роли Генерального секретаря, который является главным административным должностным лицом организации, представителем Председательства, представителем СВМДА по внешним партнерам и главой Секретариата, возникают законные вопросы относительно того, должен ли Генеральный секретарь быть гражданином страны Председательства, должен ли его/ее срок полномочий совпадать со сроком Председательства и должен ли этот пост быть прикомандированным?
Одно из предложений здесь состоит в том, чтобы устранить существующую коллизию в правиле, которое устанавливает четырехлетний срок полномочий ГС и в то же время связывает этот срок со сроком Председательства, который может составлять 2, 4, 6 или даже большее количество лет.
Однако более широкий вопрос заключается в том, что разве правила отбора и назначения ГС не должны обеспечивать его/ее нейтралитет по отношению ко всем государствам-членам? Разве эти правила не должны обеспечивать долгосрочное планирование деятельности Секретариата и ресурсов – основной принцип рационального управления в любой организации? Не следует ли СВМДА привести свою практику в соответствие с практикой всех полноценных международных организаций, где существует четкое разделение ролей между ГС и председателями, а ГС в равной степени подотчетен всем государствам-членам?
4. Бюджетная реформа. Ключевым вопросом и главным условием трансформации СВМДА в полноценную международную организацию является введение финансирования бюджета СВМДА всеми 28 государствами-членами, который в настоящее время финансируется только за счет добровольных взносов.
Это приведет систему финансирования СВМДА в соответствие с практикой ООН и других международных организаций, гарантирует долгосрочную финансовую стабильность деятельности СВМДА и обеспечит необходимые ресурсы для достижения целей СВМДА.
Но самое главное, такая бюджетная реформа укрепит чувство причастности и ответственности каждого государства-члена в отношении организации на основе справедливого распределения финансового бремени между всеми государствами-членами с должным учетом уровня экономического развития и платежеспособности и, как результат, обеспечит соблюдение принципов равенства и паритетности.
Государства-члены еще не участвовали в детальном обсуждении этого вопроса, но уже были высказаны некоторые предпочтения в отношении применения подхода ООН. Наилучшим подходом могла бы быть простая пропорциональная корректировка шкалы взносов ООН в отношении членства в СВМДА с применением верхнего и нижнего пределов соответственно для наиболее и наименее развитых государств-членов.
В то же время, чтобы сохранить и соблюсти фундаментальный принцип добровольности СВМДА, который является уникальной и ценной особенностью СВМДА, эту скорректированную для СВМДА шкалу ООН можно было бы рассматривать и обозначить как «Шкалу минимальных добровольных взносов», и это дало бы указание на наименьшую сумму добровольных взносов, ожидаемых от каждого государства-члена на добровольной основе.
5. Реформа управления кадрами, включая интернационализацию Секретариата. Что еще очень необходимо в СВМДА, так это постепенное приближение кадровой политики к принципам и стандартам ООН, установленным Комиссией по международной гражданской службе (КМГС ООН), или, по крайней мере, к лучшим практикам других международных организаций, в том числе в области классификации должностей, условий труда и процедур найма.
Такие реформы необходимы для повышения конкурентоспособности СВМДА как работодателя и его привлекательности для высококвалифицированных граждан из всех государств-членов, включая страны, которые не могут прикомандировывать, и, в конечном счете, для расширения географической представленности в Секретариате.
Первое, что необходимо сделать в отношении системы прикомандирования, – это отменить требование об одобрении назначения прикомандированных всеми государствами-членами на основе консенсуса. Это правило нарушает право каждого государства-члена иметь своих прикомандированных граждан в Секретариате и несовместимо с кадровой политикой международных организаций. Во-вторых, включить прикомандированные должности в штатное расписание и применять конкурсный набор в случае наличия более одного кандидата на одну вакансию.
И последнее, но не менее важное, что касается общего/вспомогательного персонала, – это классификация должностей в соответствии с характером выполняемых работ и разделение этой категории на сотрудников категории специалистов, работающих по международным контрактам, (с классами P1-P5) и сотрудников категории общего обслуживания (с классами G1-G7), с последующим установлением соответствующего уровня вознаграждения, льгот и выплат, максимально приближая это к стандартам КМГС ООН.
Таким образом, первоначальным шагом в реформе управления кадрами могло бы стать создание новой структуры Секретариата, позволяющей ему более эффективно осуществлять свою работу во всех пяти измерениях СВМДА при оптимальной организации ресурсов. Такая структура четко увязывала бы все задачи и обязанности Секретариата с требуемыми ролями и функциями, а функции – с требуемыми должностями соответствующей категории.
Дамы и господа,
Я хотел бы завершить этот список вопросов и идей главным вопросом, который необходимо решить в рамках процесса трансформации: где находится уникальная ниша СВМДА в сети многосторонних организаций по безопасности и сотрудничеству в Азии?
Спасибо за внимание.
Синин, Цинхай, Китай, 29 августа 2023 года
